B фeвpaлe 2022 гoдa пpaвитeльcтвo oдoбpилo нoвyю вepcию зaкoнoпpoeктa o кoнцeccияx и гocyдapcтвeннo-чacтнoм пapтнepcтвe. Гocyдapcтвo нaмepeнo дoпoлнитeльнo пpивлeчь в инфpacтpyктypy 1 тpлн pyблeй. B 2021 гoдy pынoк кoнцeccий пoкaзaл знaчитeльный pocт, дa и пpoгнoз нa 2022-й в нaчaлe гoдa был вecьмa oптимиcтичным.
Paзбиpaeмcя, ocтaлиcь ли пoвoды для oптимизмa ceйчac.
Российский концессионный рынок стал формироваться позднее, чем во многих других странах мира. В Великобритании, Австралии, Канаде, Мексике, Бразилии это происходило в 1990-х. В ЮАР, Индии, Германии – в 2000-х годах.
При этом, по оценкам экспертов, опрошенных журналом, Индия, Канада и Австралия опережают Россию в полтора-два раза по объему рынка, еще больше – США и Великобритания. Российский рынок сопоставим по объему с рынком Бразилии, при этом в полтора раза больше рынка Мексики, в три раза – рынка Германии, почти в 15 – ЮАР.
Активный рост рынка начался с 2014 года, когда было подписано сразу несколько крупных сделок: по строительству участка автодороги М‑11 Москва – Санкт-Петербург (на 76,8 млрд рублей), северного дублера Кутузовского проспекта (на 55 млрд рублей) и по созданию системы «Платон» (на 28,9 млрд рублей). Общий объем за 2014 год составил 170 млрд рублей (соглашения в рамках 115-ФЗ дороже 100 млн рублей). В дальнейшем – за исключением 2015 года – ежегодный уровень инвестиций уже не опускался ниже 200 млрд рублей. Рекордным стал 2018 год с объемом 579 млрд рублей. За 2021 год точных данных по всем инвестициям пока нет, но эксперты ожидают, что это будет второе место в рейтинге годовых инвестиций после 2018 года.
Согласно действующему федеральному законодательству, выделяются два разных, хотя и близких института: концессии и государственно-частное партнерство/муниципально-частное партнерство. Концессии в узком смысле – это проекты, предусматривающие извлечение дохода концессионера: заработок концессионера не только за счет возврата концедентом вложений концессионера в строительство объекта, но и из использования объекта, созданного для концедента, например, автодороги. ГЧП/МЧП в узком смысле – проекты, не предусматривающие извлечения дохода партнером по ГЧП/МЧП за счет использования объекта, например, школы, детские сады, больницы. Новый закон более тесно интегрирует эти два института.
Tpaнcпopт — в лидepax
Направление развития современного концессионного рынка России задает главным образом транспортная отрасль. Это, по оценке InfraOne, примерно 50% рынка. Причем представлены как автодорожные проекты, так и проекты развития портовой инфраструктуры, проекты в области воздушного и железнодорожного транспорта. В прошлом году примерно на 15% выросла доля проектов в социальной сфере. Почти в четыре раза вырос сегмент коммунальных проектов.
По оценкам экспертов, опрошенных журналом, крупнейшие концессионные проекты также относятся к транспортной сфере. Это строительство железнодорожной линии Обская – Салехард – Надым Северного широтного хода в Ямало-Ненецком автономном округе (общий объем инвестиций – 130 млрд рублей). Общая стоимость этого проекта – 292,3 млрд рублей. Проект реализуется при участии Газпрома (участок Надым – Пангоды) и ОАО «РЖД» (участки Пангоды – Новый Уренгой – Коротчаево Свердловской железной дороги и Коноша – Котлас – Лабытнанги Северной железной дороги).
Второй по объему инвестиций – создание Тувинской энергетической промышленной корпорацией железнодорожной линии Элегест – Кызыл – Курагино в Туве и Красноярском крае (127 млрд рублей). Общий объем инвестиций проекта – 192,4 млрд рублей. Железная дорога необходима прежде всего для освоения угольных месторождений Тувы и последующего экспорта энергоресурсов.
В текущем апреле президент Владимир Путин объявил, что постройка железной дороги в ЯНАО должна начаться незамедлительно. А вот тувинский проект пока приостановлен.
Третий по объему инвестиций проект – строительство автодорожного обхода Тольятти с мостом через Волгу за 121 млрд рублей. В апреле было сообщено, что готовность обхода Тольятти с мостом через Волгу завершена на 50%.
Еще с 2018 года обсуждалась возможность передачи в концессию главных столичных аэропортов с целью развития инфраструктуры и перераспределения финансовой нагрузки с федерального бюджета на аэропорты. Первым успехом стало заключение концессии по строительству и реконструкции аэродромной инфраструктуры крупнейшего аэропорта страны Шереметьево. Соглашение с Росавиацией заключено на 49 лет, объем ожидаемых вложений – 61 млрд рублей внебюджетных инвестиций. Источник финансирования работ – инвестиционная надбавка к тарифу за взлет-посадку воздушных судов.
В дальнейшем рынок ожидал заключения подобных соглашений с аэропортами Домодедово и Внуково. Однако текущая ситуация в авиационной индустрии России ставит под сомнение успешность проекта. Представители аэропорта Шереметьево от комментариев нашему изданию отказались.
Мусорная инфраструктура в России также будет развиваться за счет концессий. К примеру, строительство современных мусороперерабатывающих комплексов по концессионным соглашениям в Ангарске, Братске, Тайшете и поселке Усть-Ордынский в Иркутской области (последний – для приема отходов из экологической зоны Байкала). Общий объем инвестиций составит более 6 млрд рублей.
Довольно успешно развивается ГЧП, прежде всего в сфере образования и здравоохранения. В рамках ГЧП строятся и открываются новые школы, ведь к 2024 году в стране намечается резкий рост численности детей школьного возраста, что в ряде регионов приведет к дефициту школьных мест.
В этом году в ХМАО открылась первая в России построенная в рамках ГЧП школа. В ней будут работать кабинеты робототехники, программирования, по изучению химических явлений и процессов, бассейн. Школа рассчитана на 550 мест. До 2024 года в регионе планируется построить еще 1,3 тыс. школ.
Пaндeмия и плaны нa 2022-й
Концессионный рынок неплохо пережил пандемийный период. Объем вложений в концессионные соглашения стоимостью свыше 100 млн рублей, подписанные в 2021-м, оказался даже выше, чем в допандемийный 2019-й, и составил почти 462,5 млрд рублей. Это стало прямым свидетельством постепенного выхода из кризиса.
Также хороший сигнал: к концу 2021-го были заключены капиталоемкие соглашения в транспортной сфере по строительству автодорог в Подмосковье и Татарстане на общую сумму свыше 150 млрд рублей. В течение 2021 года различные проекты запускались даже в ранее не столь популярных энергетической и телекоммуникационной сферах. Что немаловажно, год стал рекордным для коммунальной отрасли. По заключенным в 2021-м соглашениям их участники обязались вложить не менее 178 млрд рублей. При этом до пандемии объем инвестиций не превышал 80–85 млрд рублей в год. А в социальной инфраструктуре инвесторы переключились с проектов в спортивной сфере на образовательные и медицинские.
На основе данных 2021 года делались довольно позитивные прогнозы на 2022-й. Год обещал стать как минимум таким же плодотворным, как 2021-й, или даже лучше.
Помешать сбыться прогнозам может несколько факторов. Первый – осложнение геополитической ситуации привело к введению санкций и ограничений в отношении российской экономики, что негативно сказалось на состоянии инфраструктурного рынка. Резкий рост ключевой ставки до 20% годовых вызвал увеличение кредитных ставок по меньшей мере до 22–27%.
Второй фактор – спорные изменения в законодательстве. Власти намеревались разработать комплексный законопроект о совершенствовании механизмов ГЧП и концессий с 2018 года. И вот наконец в 2022-м он вроде бы доработан.
Участники рынка, по данным наших источников в отрасли, в основном настроены позитивно и считают, что положения нового законопроекта повысят качество и прозрачность заключения и реализации концессионных проектов. Также приветствуется улучшение конкурсных процедур, которые теперь можно проводить в электронной форме.
Еще одно положительное нововведение: инициатор концессии может получить компенсацию, если он не победит в конкурсе, который сам предложил провести. Предполагается, что победитель возместит ему расходы на подготовку концессионного соглашения. Плюс теперь разрешено заключать концессии на недостроенные объекты, ну и, наконец, проведена граница между концессией и ГЧП, что было очень ожидаемо рынком.
Спорное нововведение законопроекта – определение предельного размера финансового участия государства в концессионных проектах. Оно должно быть меньше общего размера расходов на создание или реконструкцию объекта и на его использование. Одна из самых резонансных новелл закона направлена на установление потолка бюджетного софинансирования капитальных затрат в концессиях на уровне 80%.
Некоторые участники рынка полагают, что из-за подобных неоднозначных нововведений не смогут в полном объеме быть реализованы социальные проекты в сфере образования, здравоохранения и социального обслуживания населения, в которых не предполагается коммерческая выручка.
Также не до конца понятно, можно ли будет включать в расходы инвестора оплату процентов по кредиту, которые компания-концессионер берет от своей головной компании. Однако представители Минэкономразвития считают, что рисков снижения инвестиционной привлекательности механизма концессии нет.
Ожидается, что законопроект будет дорабатываться с учетом мнений экспертного сообщества.
«Пepcпeктивы у рынка ecть»
Aлeкceй Чичкaнoв, пepвый вицe-пpeзидeнт Гaзпpoмбaнкa, — o гoтoвящeмcя нoвoм зaкoнe o кoнцeccияx и ГЧП.
Aлeкceй, в фeвpaлe тeкyщeгo гoдa пpaвитeльcтвeннaя кoмиccия oдoбpилa зaкoнoпpoeкт o кoнцeccияx и ГЧП, кoтopый дoлжeн пoмoчь дoпoлнитeльнo пpивлeчь в инфpacтpyктypy 1 тpлн pyблeй. Cкaжeтcя ли этo пoлoжитeльнo нa pынкe кoнцeccий?
Мы давно ждали этот законопроект. Его обсуждение и подготовка заняли около трех лет. Он включает ряд долгожданных рынком новаций. Вводятся и новые понятия, которые устраняют двусмысленное толкование буквы закона.
В целом хороший закон. Но в текущих формулировках он имеет два существенных минуса, которые в условиях затрудненного доступа к финансированию перечеркивают все преимущества.
Первый фактор: по мысли авторов законопроекта, финансовое участие государства не может быть равно всем расходам, которые концессионер понес в ходе реализации проекта. То есть оно должно быть меньше. Насколько, не сказано, но меньше. Это означает, что проекты, где нет выручки с рынка (это все социально ориентированные проекты, включая образовательные, медицинские и спортивные объекты), не смогут быть профинансированы коммерческими банками, потому что неизбежно встанет вопрос, за счет какой выручки будет покрыта часть расходов.
Например, в случае возведения детского сада или школы выручки априори нет. Означает ли это, что такие проекты не должны быть реализованы по концессии, а анонсированная в 2021 году госпрограмма по строительству 1300 школ на почти 600 млрд рублей уже неактуальна?!
Возможно, авторы имели в виду, что те проекты, по которым государство вдолгую платит из бюджета, следует реализовывать только через госзаказ, а не по концессии. Ну так их и через госзаказ не осуществить, поскольку там надо в течение 30 дней расплатиться с подрядчиком, построившим школу.
Получается, законодатели закрывают «окно возможности» для финансирования социальных проектов в рассрочку, где государство расплачивается по мере поступления денег в бюджет. Не считаю это правильным. В этом же ряду находятся транспортные проекты, где вся собранная плата за проезд перечисляется в бюджет.
В настоящее время немало проектов, в которых государство берет на себя риск трафика, так как считает, что должна быть построена именно определенного типа дорога из пункта А в пункт Б. Доказательством эффективности выбранного пути занимается не инвестор, а государство.
Плата концедента заранее оговорена по конкурсу и перечисляется инвестору. Такие проекты тоже имеют риск не воплотиться, ведь законодатель требует от концессионера направлять какую-то часть выручки самому себе и нести часть риска по возврату инвестиций за счет платных услуг. Не думаю, что сейчас актуально вместо расширения палитры платежных механизмов, позволяющих наращивать объемы инфраструктурного строительства, их, наоборот, сокращать.
Второй фактор – описание в тексте закона, что же такое «плата концедента». Это ключевое понятие теперь сформулировано так, что ограничивает действующее понимание рынком данного платежного механизма, а по сути, не учитывает возможности компенсации в этой плате процента по привлеченному финансированию: причем как банковских средств, так и средств самого инвестора.
В перечне расходов, которые компенсируются бюджетом в плате концедента, не перечислены такие расходы, как проценты на привлеченное финансирование. Это создает двусмысленность, которой закон по идее должен избегать. Для банков это дополнительный риск и усложнение переговорного процесса, учитывая консервативный характер многих чиновников, привыкших к принципу «что прямо в законе не прописано, того и нет».
Второй узкий момент в формулировке – возможность компенсировать только понесенные расходы. Это сразу наводит на мысль, что в отличие от субсидий по Бюджетному кодексу, которые сегодня являются основным механизмом финансового участия бюджета, плата концедента ограничивает возможности инвестора. Ведь субсидия может покрывать заранее оговоренные, но еще не понесенные расходы (проще говоря, аванс или «финансовое обеспечение расходов» по тексту БК РФ).
Если в финансовой модели согласовано предоставление старшего долга по определенной ставке, то и плата концедента должна сразу включать расход на выплату концессионерам этой самой процентной ставки. То есть это расходы, которые концессионер должен понести в будущем, поскольку кредитный договор заключен, а деньги выданы.
Зачем законодатель безосновательно ужесточает правила, которые ныне действуют на концессионном рынке, мне непонятно. Участников подталкивают к излишней нагрузке на проект: концессионер сначала должен из собственных средств заплатить банку процент и лишь потом вправе возместить эти проценты из платы концедента.
Kaк пoвлиялa нa pынoк кoнцeccий тypбyлeнтнocть экoнoмичecкиx пpoцeccoв пocлeдниx двyx лeт?
На инфраструктурные проекты коронавирус и связанные с ним ограничения почти не повлияли. Да, были проблемы с компаниями из логистической и транспортной сфер (аэропорты, логистика). Но вот выручка от платных дорог сохранила прежние значения. Объекты здравоохранения и ЖКХ также хорошо прошли пандемию. Двухлетний отрезок на самом деле не показателен, учитывая, что у инфраструктурных проектов всегда длительная инерция. Сначала идет длительный период проработки, потом в течение существенного количества времени они согласуются, а затем еще долго строятся.
Совсем другое дело – геополитические события. Наиболее существенный момент – это ключевая ставка, выросшая 28 февраля более чем вдвое. Если рассматривать проекты без господдержки, то, безусловно, это событие коррелирует со структурированием инвестиционной инициативы, оценкой «банкуемости» проекта.
Руководство страны декларирует, что государство окажет поддержку инфраструктурным проектам в области ЖКХ, здравоохранения и дорожного строительства в виде субсидирования сегодняшней рыночной ставки, для того чтобы конечная ставка для концессионеров была приемлемой. Разрабатываются и меры поддержки на уровне ЦБ и ВЭБ.РФ, включая гарантии по внешнему финансированию. Мы рассчитываем, что этот комплекс мер будет оказывать существенное влияние на уже запущенные и только готовящиеся проекты, и они не будут остановлены.
Kaкиe пepcпeктивы y pынкa?
Самое главное, что они есть. Взять хотя бы региональные проекты, подразумевающие импортозамещение с учетом освобождающегося рынка. Думаю, они будут высоко востребованы инвесторами.
Государственный бюджет увеличивает расходы на инфраструктуру, и мы рассчитываем, что дополнительные ресурсы будут направлены на нивелирование увеличивающейся стоимости внешнего финансирования. На фоне ожиданий падения ключевой ставки ЦБ к концу года и возвращения инфляции к таргетированным значениям кредитование на основе ГЧП станет для банков часто применяемым инструментом.
