Заместитель директора Мособлгосэкспертизы, советник руководителя Ассоциации экспертиз строительных проектов размышляет о ситуации в нормативном регулировании строительства.
Обязательные и добровольные нормы в строительстве существуют с 2002 года: тогда был принят ФЗ №184 «О техническом регулировании в Российской Федерации», который постановил, что технические регламенты определяют круг документов обязательного и добровольного применения. В 2010 году был принят Технический регламент безопасности зданий и сооружений, в котором установлен круг таких документов. И с того времени формировался механизм сочетания обязательных и добровольных требований – формировался непросто.
Нередко возникала путаница, какие нормы обязательные, а какие добровольные, происходили конфликтные ситуации между строительной экспертизой или стройнадзором с одной стороны и с заказчиками, застройщиками – с другой. Тем более что нормативная база строительства многократно изменялась и дополнялась, трактовки отнесения норм к обязательным или добровольным постоянно корректировались. Тем не менее формировалась определенная практика разрешения спорных ситуаций.
Кроме того, в прошлом году был принят закон, который создал работающий механизм снятия этих противоречий, – это ФЗ №247 от 31 июля 2020 года «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Он создает правовую базу для разрешения конфликтных ситуаций, о которых я сказал, и с выходом этого закона система правового регулирования применения обязательных и добровольных норм получила свое завершение.
Согласно 247-му ФЗ, если используются документы одинакового уровня юридической силы, исполнитель, использовавший один из них, считается добросовестным. Потенциальные конфликтные ситуации между застройщиками и контролерами по поводу трактовки того, какие нормы обязательные, а какие добровольные, этим законом снимаются.
Я считаю, сосуществование обязательных и добровольных норм в целом позитивно сказывается на развитии строительной индустрии и градостроительства. Большая гибкость норм способствует научно-техническому прогрессу, внедрению новых технологических достижений в строительство, в частности цифровой трансформации. Элементы творчества расширяют возможности подрядчика, при этом безопасность не страдает. И у законодателя, и у правительства есть тенденция уменьшения круга обязательных требований. И это абсолютно правильно: обязательными должны быть прежде всего требования, имеющие прямое отношение к безопасности объекта и безопасности его функционала.
Строительство жилья, социальных объектов, дорог в наших городах, городская среда изменяются в лучшую сторону – значит, система, сочетающая обязательные и добровольные нормы, работает. Внедрение новых технологий идет успешно, и развитие строительного комплекса в целом позитивное.
247-й ФЗ, на мой взгляд, снял проблему навигации в строительном законодательстве.
Он расписал последовательность действий в случае противоречия в трактовках норм обязательного и добровольного применения. Закон, например, установил распределение полномочий по разъяснению законодательных нормативов, согласно которым могут применяться те или иные нормативные документы.
Думаю, основная проблема сегодня – частота изменений обязательных и добровольных норм на протяжении жизненного цикла объекта.
Состав норм обязательного применения за последние пять лет изменялся три раза – 1521-м, 985-м и 815-м постановлениями правительства. То же самое происходит с нормами добровольного применения. За последние годы Росстандарт издал несколько перечней норм добровольного применения, к примеру, в сфере пожарной безопасности. Кроме того, имеются нормы Таможенного союза, которыми также устанавливаются перечни добровольного применения. А есть еще нормы градостроительного проектирования субъектов Федерации и муниципалитетов, которые косвенно, но оказывают влияние на подготовку проектной документации.
И получается такая ситуация: есть участок А, который на момент прихода туда застройщика соответствует всем нормам. Но уже через год нормы существенно меняются.
Разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Однако срок действия технических условий устанавливается правообладателем сети инженерно-технического обеспечения не менее чем на три года или при комплексном развитии территории не менее чем на пять лет. Информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи. Кроме того, постоянно меняется законодательство. Градостроительный кодекс был принят в 2004 году Государственной думой IV созыва. Тот же созыв внес в него изменения 13 федеральными законами. V созыв Думы внес изменения 28 федеральными законами; VI созыв – 52, и только что завершивший свою работу VII созыв внес изменения 44 федеральными законами. Это лишь изменения Градкодекса. А есть еще изменения перечней обязательного и добровольного применения, изменения подзаконных актов – постановлений правительства, приказов Минстроя России: они происходят гораздо чаще.
Все это не способствует снижению финансовых и временныˊх рисков для застройщиков. Поправки к законодательству вызваны жизнью. Невозможно себе представить, чтобы при быстроменяющихся технологиях, при лавинообразном развитии цифровых решений в проектировании и строительстве мы установили мораторий на пять лет и не вносили никаких изменений ни в обязательные, ни в добровольные нормы. Но, принимая те или иные изменения, необходимо учитывать, что довольно большое число объектов строится еще на основе прежней нормативной базы.
Строительство – процесс инерционный. И нужно определить механизм, по которому изменения будут вступать в силу по отношению к объектам разного типа, прежде всего тем, которые уже строятся.
Чтобы условия, в которых реализуется проект, были плановыми и предсказуемыми, не возникало дополнительных юридических и финансовых рисков.
На мой взгляд, между изменчивостью и стабильностью законодательства важно найти золотую середину. В этом большую роль может сыграть использование системы обязательных и добровольных норм.
Текст > Олег ВАЛОВ,
заместитель директора Мособлгосэкспертизы, советник руководителя Ассоциации экспертиз строительных проектов
