Oлeг Baлoв, зaмecтитeль диpeктopa ГAУ Mocкoвcкoй oблacти «Mocoблгocэкcпepтизa», члeн Экcпepтнoгo coвeтa пo cтpoитeльcтвy, пpoмышлeннocти cтpoитeльныx мaтepиaлoв и пpoблeмaм дoлeвoгo cтpoитeльcтвa пpи Koмитeтe Гocyдapcтвeннoй дyмы пo cтpoитeльcтвy и ЖKX, — o пpoблeмax кaчecтвa ПИP и пepcпeктивax иx peшeния.
Haйти чeткyю гpaнь
Oлeг Гeннaдьeвич, кaкиe ключeвыe пpoблeмы вы видитe в cфepe пpoeктиpoвaния c кoлoкoльни гocyдapcтвeннoй экcпepтизы?
В Градостроительном кодексе есть несколько основополагающих понятий, которые касаются архитектурно-строительного проектирования, в частности понятия «проектная документация» и «рабочая документация». Проблема в том, что между этими видами документации ныне нет четкой грани.
Результат разработки проектной документации, как и рабочей, – подготовка чертежей, схем, планов, а также спецификаций оборудования, изделий и материалов. А в последних редакциях Градостроительного кодекса предусмотрено, что рабочая документация, выполненная в ходе строительства, является частью проектной документации. Документ Минстроя России, устанавливающий правила выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации, не принят. Поэтому однозначно сказать, что в графических материалах проектной документации наносится вот это, а на чертежах рабочей документации наносится другое, на сегодняшний день нельзя. Между тем соотношение стоимости разработки проектной и рабочей документации составляет 40/60.
Формулировки по описанию состава и содержания проектной документации похожи на формулировки состава и содержания рабочей документации, но проектная стóит существенно дешевле. Надо все-таки или четко провести грань между видами документации, или поменять процент, чтобы проектная документация и рабочая имели соотношение стоимости не 40/60, а, наоборот, 60/40 или даже 70/30, поскольку разработка проектной документации – более трудоемкий, сложный процесс. Он должен лучше финансироваться. С учетом положений Градостроительного кодекса именно проектная документация, а не рабочая предоставляется для целей получения разрешения на строительство, осуществления строительного контроля и государственного строительного надзора, используется при эксплуатации зданий. Именно при подготовке проектной документации обосновывается выполнение требований технических регламентов, обеспечения доступа инвалидов, санитарных требований, требований по охране окружающей среды, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности, законодательства об охране объектов культурного наследия.
И еще одна проблема заключается в том, что на сегодняшний день проектная и рабочая документация базируются на результатах инженерных изысканий. Но требования к составу и оформлению задания и программы выполнения инженерных изысканий, а также состав отчетной документации о выполнении инженерных изысканий Минстроем России не установлены.
Что входит в состав проектной и в состав отчетной документации о выполнении инженерных изысканий, определено постановлениями Правительства России №87 и №20, однако нет четкого представления, как должны выглядеть графические материалы этой документации и чем отличаются графические материалы проектной документации от рабочей. Технический заказчик должен понимать, за что платит, заказав проектную документацию. Разбираться, что должно быть уточнено при подготовке рабочей документации, не перестраховывается ли экспертиза, требуя дополнительные обоснования и расчеты, которые могут быть выполнены при подготовке рабочей документации. В чем разница фасадов, планов, разрезов, схем и спецификаций, разрабатываемых в составе проектной и рабочей документации. Это серьезные вопросы, которые в конечном счете оказывают влияние на сроки и стоимость реализации и инвестиционных проектов, и эти вопросы должна поднимать не только государственная экспертиза, но и НОПРИЗ.
Шaг впepeд
Kaк paз пo бeзoпacнocти. Kaк paзвивaeтcя cиcтeмa coчeтaния oбязaтeльнoй и дoбpoвoльнoй дoкyмeнтaции?
Осенью продолжилась работа по изменению существующей системы технического регулирования. Техническому заказчику предоставлено право в задании на проектирование определить перечень документов добровольного применения, которым должен соответствовать объект капитального строительства. Состав документов обязательного применения сокращен до пяти. Подготовлен проект федерального закона, в котором планируется отказаться от терминов «обязательное применение» и «добровольное применение», заменив их на термин «документы, обеспечивающие безопасность». В состав этих документов планируется включить стандарты организаций, что является большим шагом вперед. Ведь у нас стандарты организаций в качестве документов, обосновывающих безопасность, были приняты Техническим регламентом о пожарной безопасности и Федеральным законом «О стандартизации в Российской Федерации», но в качестве таких документов не признавались Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений. То есть существовал диссонанс между федеральными законами. Теперь этот диссонанс планируется ликвидировать, и стандарты организаций будет возможно применять для целей подтверждения соответствия. Наверное, это правильное решение, поскольку Закон «О стандартизации» признает такой вид документов стандартизации. Почему его можно применять в рамках пожарной безопасности и нельзя применять в рамках подтверждения соответствия безопасности зданий и сооружений
Продолжение изменений в техническом регулировании – шаг вперед по сравнению с тем, что было. Мы с 2010 года просуществовали в системе документов добровольного и обязательного применения, а спустя 13 лет возвращаемся к единой базе документов – без документов добровольного применения.
Хотя проблема все равно остается: в Федеральном законе «О стандартизации в Российской Федерации» сохраняется пункт о перечне документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения. Наверное, система должна быть такой, чтобы перечень документов, которые обеспечивают безопасность, был закрытым, один для всех, и другие документы не требовались бы.
Есть еще долгоиграющая история: все-таки нужно, чтобы в этот перечень обязательно включались документы, регулирующие иные сферы безопасности, предметом которых является экспертиза.
Экспертиза не заключается только в оценке соответствия требованиям технических регламентов – есть еще безопасность экологическая, безопасность санитарно-эпидемиологическая, ядерная, промышленная. Должен быть единый для всех перечень документов, выполнение которых обеспечивает выполнение требований безопасности объекта.
Этo peфopмa нa вecь 2023 гoд, нaвepнoe?
Думаю, да, но ее надо поскорее заканчивать, так как всем более или менее понятно, что, когда решение о принятии или непринятии того или иного документа экспертизой зависит от содержания задания на проектирование, это, наверное, не очень хорошо. Ведь получается, что именно заказчик, составляя это задание и определяя круг документов, которому оно должно соответствовать, фактически предопределяет заключение экспертизы. Экспертиза проверяет соответствие этим отобранным заказчиком документам, однако ее заключение гарантирует безопасность.
Есть и еще один аспект проблемы. У нас сегодня довольно большие категории объектов вообще не проходят экспертизу: ни государственную, ни негосударственную – никакую. Получается, требования к этим объектам устанавливает исключительно заказчик, и он же проверяет проектную документацию.
Однако среди этих не подлежащих экспертизе объектов есть инфраструктурные, например, объекты водоснабжения, канализации, газоснабжения, автомобильные дороги. Если будет разный подход к проектированию сетей в целом и отдельных объектов, не получится ли так, что они не будут сочетаться между собой?
Скорее всего, все структуры уже пришли к пониманию, что перечень должен быть единый, и он должен быть обязателен к исполнению. Надеюсь на это. И рассчитываю, что в 2023 году реформа завершится.
Пoдpядчик пoглoщaeт пpoeктиpoвщикa
Cлeдyющaя тeмa, кoтopyю пpeдлaгaю oбcyдить, – кoнтpaкты «ПИP плюc CMP». Kaкиe y ниx ecть плюcы и кaкиe минycы c тoчки зpeния кaчecтвa пpoeктиpoвaния?
Плюсов на первый взгляд больше, и они явные. Выигравший подрядчик отвечает за сроки проектирования и за предоставление построенного объекта заказчику. У него пропадает возможность воспользоваться отговоркой, что проектировщик разработал проектную документацию, которая не учитывает технологию работы подрядчика, не учитывает особенности применения подрядчиком материалов, изделий, конструкций и еще чего-то, поэтому сроки завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта могут бесконечно отодвигаться, так как это бесконечный срок корректировки документации, когда всякий раз подрядчик чем-то недоволен.
Наверное, этот клубок можно было развязать единственным методом, когда подрядчик подписывает единый контракт, и в рамках этого единого контракта он отвечает за конечные сроки. А все, что внутри процесса, его проблема.
Минусы в том, что в результате такого сочетания подрядчик начинает руководить проектировщиком и изыскателем, в том числе оптимизировать свои затраты за счет изысканий и проектирования.
Оптимизация может быть связана не только с финансированием, но и с нормированием, поскольку действующее законодательство диктует необходимость указания в задании на проектирование документов обязательного и добровольного применения, на которых оно должно быть основано. Пока эта система продолжает действовать, переход на документы, обеспечивающие безопасность, начался недавно.
Да, при формировании конкурсной документации технический заказчик в задании на проектирование может отразить все свои требования и должен суметь проконтролировать проектировщика и изыскателя, но происходит ли такой контроль со стороны технического заказчика на практике? Или происходит негласное делегирование этого контроля фирме, которая выиграла подряд на строительные работы? Скорее всего, второе: «Раз я не нанимал проектную организацию, зачем я буду ее контролировать?»
Тут возникают определенные риски. Может быть, они и не связаны с безопасностью, а вот с финансами и с оптимизацией круга документов, на которых может быть основано задание на проектирование, связаны точно. Проектная организация будет, вероятнее всего, последовательно выполнять задание подрядной организации по обоснованию сметной стоимости строительства в интересах подрядной организации, а не в интересах качественного проектирования. Ведь кто платит, тот и заказывает музыку.
Потеря контроля изыскателя и проектировщика техническим заказчиком – риск. И возникает еще один риск: в результате перехода на контракты «ПИР плюс СМР» проектный и изыскательский бизнес получат меньше средств на свое развитие, на внедрение новых технологий, потому что все бóльшая сумма денег будет оставаться у подрядной организации.
Кто этот риск будет финансировать? Даже технический заказчик вряд ли его проконтролирует, так как все-таки деньги передаются строительной организации, и она в конечном счете отвечает за результат. Проконтролировать безопасность инструменты есть, проконтролировать финансирование – нет. А в нашем мире финансирование и качество тесно связаны.
Вроде бы существуют институты, которые должны нивелировать риски, – экспертиза, строительный контроль, государственный надзор, но их возможности контроля с учетом того, что контракты государственные, а сроки их реализации сжатые и не могут быть передвинуты, ограничены. Возникает замкнутый круг, когда по той или иной причине документация недостаточно проработана, органы контроля могут добиться лишь допустимого соответствия этой документации требованиям нормативных актов.
Еще одна проблема – удлинение сроков доработки документации. Мы адресуем требования подрядчику, он переадресует их своему внутреннему заказчику на проектирование, тот – субподрядчикам по видам проектных работ, которых может быть несколько, и они могут образовывать цепочки. Пока наши требования дойдут до конца цепочки, пока вернутся исправления, проходит много времени. За счет этого экспертиза затягивается.
То есть, с одной стороны, стройка вроде бы должна сжаться по срокам, а с другой – проектный этап по срокам как раз увеличивается, поскольку появляется несколько промежуточных звеньев.
Есть и чисто законодательная проблема: у нас нигде впрямую не написано, что подрядная организация, которая осуществляет закупку «ПИР плюс СМР», должна быть членом трех саморегулируемых организаций: строителей, изыскателей и проектировщиков. Это требование вроде бы в неявной форме существует, однако формально его нет.
Точно так же в явной форме не написано, что главный инженер проекта, который занимается «ПИР плюс СМР» плюс изысканиями, должен быть один и тот же главный инженер, а не три разных.
По идее главный инженер на стройке, главный инженер на проектировании и главный инженер на изысканиях – это должен быть один человек, который все процессы сводит воедино и за все отвечает. Однако в явной форме это нигде не прописано.
Получается, за изыскания у нас отвечает один главный инженер, за проектирование – другой и на стройке – третий. Плюс рабочая документация, о которой я говорил в начале беседы. До конца не понятно, кто ее готовит: то ли подрядчик своими силами, то ли проектная организация, поскольку в законодательстве отсутствуют требования подготовки рабочей документации к членам саморегулируемой организации.
Эти вопросы должен решать технический заказчик, но он же делегировал их в рамках контракта «ПИР плюс СМР» подрядчику. То есть происходит постоянное делегирование полномочий все ниже, ниже и ниже по цепочке строительного процесса, что создает дополнительные риски.
Kлюч к пoбeдe
Hacкoлькo вaжный инcтитyт, имeннo c тoчки зpeния кaчecтвeннoгo пpoeктиpoвaния, квaлифициpoвaнный зaкaзчик?
То, что сильный заказчик, – ключ к победе, это все поняли. На эту тему не просто идут разговоры, это уже реализовано на федеральном уровне: реализована функция единого заказчика и функция единого строительного контроля. Эти два государственных учреждения, подведомственные Минстрою России, работают.
Недавно был круглый стол в Совете Федерации, где рассматривалось предложение Минстроя России к субъектам Российской Федерации о принятии этого опыта на уровне субъектов Федерации и создания в субъектах Федерации на базе региональных министерств, отвечающих за строительство, единого заказчика.
В Московской области все немного не так: у нас несколько дирекций технического заказчика при Минстрое, Минздраве, Минтрансе, МинЖКХ и ряде других министерств.
Есть также дирекции в муниципалитетах, которые выполняют функции технических заказчиков по объектам муниципального уровня. Такое разделение продиктовано Законом о местном самоуправлении.
Минстрой России предлагает взять все в одни руки. Хорошо это или плохо? Думаю, что не очень хорошо, поскольку будут плохо видны насущные проблемы конечного потребителя. К тому же сверхбольшая организация начнет делиться на филиалы по направлениям деятельности, и в конечном счете мы придем к тому же, что есть сейчас.
Кроме того, мы заберем полномочия у ведомств, у муниципалитетов. Они не смогут решать соответствующие проблемы, и вся ответственность за это, в том числе перед населением, ляжет на этого единого заказчика.
Решение собрать всех под единой крышей видится мне сомнительным с учетом специфики объектов образования, медицины, транспорта, коммунального хозяйства.
А в том, что технический заказчик должен играть главную роль в строительном процессе, в том, что он должен быть компетентен и образован, владеть всей информацией, в этом нет сомнений. Фактически технический заказчик формирует техническую политику на объекте.
