B июнe вcтyпил в cилy 3aкoн «Oб oбщиx пpинципax opгaнизaции мecтнoгo caмoyпpaвлeния в eдинoй cиcтeмe пyбличнoй влacти». Дoкyмeнт пpинят для тoгo чтoбы oптимизиpoвaть мyниципaльныe opгaны и вcтpoить иx вo влacтнyю вepтикaль. Peфopмy peшeнo pacтянyть вo вpeмeни и yчecть peгиoнaльнyю cпeцификy. Cyдить oб эффeктивнocти нoвoввeдeний мoжнo бyдeт тoлькo пocлe иx внeдpeния нa мecтax.
Напомним, местное самоуправление в России – это форма самоорганизации населения для управления муниципальной собственностью и решения вопросов местного значения, таких как развитие потребительских рынков, ЖКХ, содержание муниципальной дорожной сети, установление местных налогов.
По данным Росстата, на начало прошлого года в России (без учета «новых» регионов) насчитывалось 17 747 муниципальных образований восьми видов: 1346 муниципальных районов, 399 муниципальных округов, 579 городских округов, три городских округа с внутригородским делением, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских территорий в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, а также 1142 городских и 13 992 сельских поселения.
Пока в большинстве муниципальных образований используется так называемая двухуровневая организация местного самоуправления, когда одно муниципальное образование находится внутри другого, при этом все они имеют свои органы управления и отдельные бюджеты. Эта схема сохранилась в ряде регионов со времен СССР. В тот период низовое звено власти было представлено в сельской местности сельскими и районными советами, а в городах – районными и городскими советами. В 2015 году двухуровневая модель была восстановлена в Дагестане, Самарской и Челябинской областях.
Представительные органы местного самоуправления – от поселковых советов до муниципальных собраний мегаполисов – формируются по итогам местных выборов. Всего в стране работает свыше 221,5 тыс. муниципальных депутатов. А главы исполнительных органов МСУ, как правило, избираются местными парламентариями. Прямые выборы мэров сохранились только в Хабаровске (Хабаровский край), Абакане (Хакасия), Анадыре (Чукотский автономный округ).
Нынешнее радикальное обновление нормативной базы для МСУ направлено на развитие положений Конституции о единой системе публичной власти в стране, отмечает политолог Андрей Тихонов. «Новый закон отражает наметившуюся в последние годы тенденцию к централизации МСУ. Изменения коснутся административно-территориального деления регионов, полномочий и организации работы местной власти. Так, до 2020 года местное самоуправление было полностью отделено от органов государственной власти. Обновленная Конституция наделила органы госвласти правом участвовать в формировании МСУ и назначении должностных лиц в муниципалитетах. Теперь в большинстве региональных столиц мундепы будут назначать градоначальников из числа кандидатов, предложенных губернатором», – уточняет эксперт.
Peфopмa – дeлo дoбpoвoльнoe
Больше всего копий при обсуждении нового закона было сломано по поводу перехода на одноуровневую модель МСУ. Первоначально предполагалось повсеместно ликвидировать муниципальные «матрешки» и упразднить такие структуры, как сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, внутригородской район, а также понятие межселенной территории и ввести вместо восьми видов муниципальных образований три: городской округ, муниципальный округ и внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения (в Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе).
По мнению критиков первой версии законопроекта, реформа была бы губительной для российской глубинки. «С учетом масштабов ликвидации (17 тыс. администраций поселений, 30 тыс. муниципальных должностей и более 100 тыс. мандатов поселковых депутатов), по сути, речь идет о ликвидации местного самоуправления в России с встраиванием его остатков на уровне райцентров и городов в полное подчинение губернаторам», – заявил депутат Госдумы от КПРФ Михаил Матвеев.
Идею об одномоментном и принудительном переходе на одноуровневую модель самоуправления не поддержали и некоторые влиятельные региональные лидеры, в частности, глава Татарстана Рустем Минниханов. В итоге федеральный парламент пошел на компромисс и доработал законопроект: регионам дали право выбирать модель МСУ самостоятельно.
Тем не менее подписанный президентом и вступивший в силу закон делает приоритетной одноуровневую организацию местного самоуправления, а регионам, имеющим социально-экономические, исторические и иные особенности, предоставлено право сохранить двухуровневую систему. Допускается даже смешанный вариант: в одних районах субъекта Федерации – одноуровневая модель, а в других – двухуровневая.
Ведущие российские эксперты оценивают новый закон как гибкий, компромиссный и учитывающий интересы субъектов Федерации. Так, вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский отмечает, что многие губернаторы не были готовы в срочном порядке ликвидировать поселенческий уровень, особенно там, где вертикаль хорошо выстроена, поселения в нее вписаны и нет никакого резона ломать этот порядок.
Один из авторов проекта реформы, председатель Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников, заявил, что быстрый переход не планирует группа из 18 регионов. Это Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Республика Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Крым, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Чеченская Республика, Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, Ненецкий АО.
По словам политика, 22 региона полностью перешли на одноуровневую систему самоуправления. Среди них, в частности, ДНР, ЛНР, Пермский и Ставропольский края, Запорожская, Калининградская, Курганская, Магаданская, Московская (модель МСУ этого региона авторы реформы взяли за образец), Нижегородская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская и Херсонская области, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Еще 49 регионов планируют перейти на одноуровневую модель полностью или частично. «Упрощение МСУ будет продолжаться, и экономические соображения тут будут играть свою роль», – спрогнозировал Ростислав Туровский. До 1 января 2027 года субъектам Федерации необходимо привести свою нормативную базу в соответствие с новым федеральным законом. При этом для регионов, перешедших на одноуровневую модель, обратного пути нет – закон не позволяет возвращать двухуровневую структуру МСУ.
Пepepacпpeдeлeниe пoлнoмoчий
Дискуссии о том, какая из моделей эффективнее, затенили, возможно, более важное направление муниципальной реформы: закон четче обозначил полномочия низовых звеньев вертикали. Политолог Виталий Иванов среди аргументов в пользу реформы называет экономию за счет чиновников и упрощения системы управления на местах.
«Сейчас все полномочия и ресурсы распылены, есть множество отвлекающих задач. Нет никакого практического смысла в существовании сельсоветов и администраций, которые ведают только выгулом собак и распределяют места на кладбищах. В этом имеется лишь социальный смысл в виде трудоустройства некоторого количества людей, но нет необходимости поддерживать иллюзию местного самоуправления, в котором никакого „само“ и „управления“ давным-давно нет», – рассуждает эксперт.
Законодатели попытались решить и эту проблему МСУ. Теперь муниципальные полномочия разделили на три группы. Первая – это «исключительные полномочия» (принятие устава муниципального образования, утверждение и исполнение местного бюджета, установление, введение в действие и прекращение действия ранее введенных местных налогов и сборов, утверждение правил благоустройства).
Полномочия из второй группы муниципалитеты могут делегировать региону. К таковым отнесены электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, обеспечение жильем малоимущих, предоставление помещений для работы участковых. Наконец, ответственность за такие вопросы, как дорожная деятельность, работа парковок, транспортное обслуживание населения, может быть передана региональными властями на места. Полномочия делегируются по обоюдному согласию сторон и только при обязательной передаче денег на их исполнение.
Павел Крашенинников подчеркивает, что новый закон позволит устранить многочисленные противоречия в нормативной базе для МСУ. В документе есть перечень законодательных актов, которые будут полностью или частично отменены. «Таких актов более 200. Это большой плюс, поскольку конкуренция правовых норм в публичном праве порождает в лучшем случае неразбериху, в худшем – коррупцию или прочие неприятности», – пояснил законодатель.
Политолог Андрей Тихонов напоминает, что реформированным муниципалитетам предстоит пройти период адаптации к новым условиям, региональным властям придется повышать эффективность работы в условиях изменившихся полномочий и моделей управления, а федеральному центру – внимательно мониторить региональное законодательство и обобщать наработанный опыт по реформированию. От того, насколько успешно удастся пройти переходный период, во многом зависит будущее местного самоуправления в стране.
«Конечно же, основной вопрос этой реформы – вопрос бюджетной обеспеченности МСУ. Если муниципалитеты получат возможности для полноценного развития территорий, то можно будет сказать, что эти перемены позитивные», – подытожил он.
EДГ нe пoмexa
На избирательном процессе в масштабах страны реформа МСУ пока отражается слабо. Опыт организации выборов муниципальных депутатов в условиях ухода от двухступенчатой модели нарабатывается на пилотных площадках: челябинской, самарской и дагестанской. В прошлом году этот переход обкатали в Челябинской области. Теперь обновленная городская дума состоит из 37 депутатов, 25 из которых избраны по одномандатным округам, 12 – по партийным спискам. Ранее, два созыва подряд, жители столицы Южного Урала избирали 170 депутатов семи райсоветов, а из числа этих народных избранников формировалась гордума – 49 депутатов.
В этом году в Единый день голосования (назначен на 14 сентября) по челябинской модели муниципальных депутатов выберут в Самаре. Ранее там действовала двухуровневая система. Областной центр имеет статус городского округа с внутригородским делением, а девять внутригородских районов были самостоятельными муниципальными образованиями со своими депутатами и бюджетами. Выборы в городскую думу были двухступенчатыми – 200 районных депутатов выбирали 37 мундепов второго уровня. «Матрешка» МСУ будет ликвидирована, а в ЕДГ самарцы на прямых выборах изберут 37 депутатов городской думы.
Региональные эксперты полагают, что команда губернатора Вячеслава Федорищева стремится сделать регион передовиком муниципальной реформы. Так, в городе уже проведена перенарезка избирательных округов. Для повышения явки местное отделение партии «Единая Россия» решило провести своего рода репетицию муниципальных выборов по новой системе в виде партийных праймериз, причем с массовым привлечением беспартийных избирателей.
Судя по тому, что количество участников праймериз попало в прогнозную вилку (проголосовало немногим более 11%, прогнозировалось 10–12%), можно предположить, что генеральная репетиция ЕДГ‑2025 в регионе прошла успешно. Политтехнолог Лев Павлючков прогнозирует бесконфликтную и «скучную» кампанию, итогом которой станет формирование лояльной к региональной власти городской думы. Не менее двух третей мандатов достанется «единороссам». Кстати, в Челябинске муниципальная «перестройка» прошла также «скучно» и бесконфликтно. В этом году одноступенчатые выборы мундепов пройдут в нескольких сельских районах этого региона.
Трансформация МСУ в Дагестане проходит по такому же сценарию: столица республики Махачкала перестала быть городским округом с внутригородским делением. Соответствующий закон подписал глава Дагестана Сергей Меликов. Полномочия органов местного самоуправления всех трех районов города будут прекращены. Вместо них создаются территориальные подразделения горадминистрации. Депутатов махачкалинского городского собрания жители регионального центра изберут в ЕДГ‑2025 в ходе прямого голосования.
17.07.2025
