Изменения, внесенные в Конституцию в 2020 году, закрепили новый статус местного самоуправления в стране: МСУ встроили во властную вертикаль, чтобы лучше скоординировать работу всех уровней власти по развитию территорий. Для этого сейчас создаются механизмы по наполнению местных бюджетов и повышению качества муниципального управления.
К 2028 году в России будет завершен переход к одноуровневой системе организации местного самоуправления, исключающей низовой уровень МСУ – поселенческий. Основными субъектами МСУ станут городские и муниципальные округа, за которыми закрепляется одинаковый объем полномочий. Сами округа будут организованы не по территориальному, а по поселенческому принципу.
Напомним, поселенческий принцип организации местного самоуправления предполагает создание муниципальных образований в местах компактного проживания населения – субъекта местного самоуправления. Ранее муниципальные образования формировали в пределах территориальных единиц, не являющихся поселениями.
Установлен единый способ формирования представительного органа муниципального образования – выборы. Для всех должностных лиц местного самоуправления введен единый пятилетний срок полномочий. Критерием эффективности работы мэров будет достижение унифицированных показателей KPI.
Основным новшеством реформы стало закрепление в Конституции принципа о включении органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, а соответствующий закон, который поможет реализовать эту конституционную норму, сейчас разрабатывается. Критики реформы указывали, что включение муниципалитетов во властную вертикаль противоречит Европейской хартии местного самоуправления, которая обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и гарантировать политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований.
Контраргументы сторонников реформы – практический опыт российского регионального управления, указывающий на необходимость включения МСУ во властную вертикаль. Так, глава города Тюмени Руслан Кухарук отмечает, что прежняя модель создавала нездоровую конкуренцию между муниципальными и региональными уровнями власти, а сам принцип независимости МСУ закладывал основу для дробления государства на множество независимых образований.
Генеральный директор ООО «Институт политических исследований» Сергей Марков полагает, что включение органов местного самоуправления во властную вертикаль стало единственным из возможных решений проблемы дееспособности МСУ. «В ходе серии круглых столов по подготовке этой реформы, проведенных по заказу Администрации президента нашей организацией, эксперты пришли к единому мнению, что при сохранении полной свободы местное самоуправление переходит под контроль региональных олигархических или криминальных группировок. У власти не было альтернативы, поэтому и выбран путь централизации», – пояснил политолог.
Реформа МСУ пока только начинается, и экспертное сообщество дает осторожные прогнозы ее результатов. Так, противостояние между властями субъекта Федерации и мэрами крупных городов длительное время оставалось общим местом в региональной политической повестке. Также непреодолимой казалась проблема отсутствия в муниципальных бюджетах достаточных средств для решения насущных вопросов территорий. По мнению директора Центра политического анализа Павла Данилина, в ближайшей перспективе эти проблемы решить не удастся.
Доцент Финансового университета при Правительстве РФ политолог Алексей Мартынов отмечает, что ситуация противостояния между главами МСУ и губернаторами не была повсеместной: конфликты были связаны с личными качествами управленцев на местах. По его мнению, выстраивание вертикали с четким разграничением полномочий позволит свести подобные конфликты к минимуму. Будет решаться и проблема недостаточных объемов муниципальных бюджетов, но власти предстоит совершенствовать механизмы их формирования.
Политолог Сергей Марков уверен, если обновленная система МСУ начнет эффективно функционировать: ей будут давать больше денег, а предпосылки для противостояния мэров и губернаторов исчезнут, если главы местного самоуправления будут назначаться на региональном уровне власти с последующей легитимацией через выборы.
Пocтaнoвкa зaдaч
Текущие задачи и пути достижения цели реформы МСУ подробно обсуждались на прошедшем в середине весны заседании президентского Совета по развитию местного самоуправления. Открывая заседание, Владимир Путин заявил, что главная цель реформы – повышение благополучия и качества жизни граждан. «Для людей главное, чтобы их вопросы своевременно решались. Не имеет никакого значения, какой уровень власти будет при этом задействован: муниципальный, региональный или федеральный», – подчеркнул глава государства.
На этом мероприятии были озвучены ключевые направления, по которым будет вестись реформирование системы МСУ. Среди них – обеспечение бюджетными средствами органов местного самоуправления, синхронизация деятельности региональных и местных властей, цифровизация и развитие кадрового потенциала муниципалитетов. При подготовке к заседанию Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления и Администрация президента провели всероссийский марафон «Муниципальный диалог» для выявления проблем развития МСУ.
В течение полутора месяцев на единой цифровой платформе муниципалитеты всех регионов страны подали свыше 80 тыс. инициатив. Координировавший эту работу Руслан Кухарук напомнил, что ключевой проблемой остаются низкая бюджетная обеспеченность муниципальных образований и их дотационная зависимость.
Одним из способов пополнения местных бюджетов чиновник считает вовлечение в инвестиционную деятельность муниципальных управленческих команд. По его словам, многие муниципалитеты организуют инвестиционные парки, создают условия для развития туризма, проводят фестивали и другие массовые мероприятия. Это, в свою очередь, способствует привлечению дополнительных средств, росту налогооблагаемой базы и созданию новых рабочих мест на территориях.
Тюменский мэр предложил закрепить минимальный объем отчислений в муниципальные бюджеты от налогов, полученных в результате успешно реализованных инвестпроектов. Также он считает целесообразным не облагать налогами имущество, созданное в рамках проектной деятельности муниципалитетов. Такая практика уже внедрена в Красноярском крае, Тюменской и Воронежской областях.
Haцпpoeкты в пoмoщь
Одним из наиболее заметных источников поддержки муниципалитетов стали инфраструктурные бюджетные кредиты. В ходе заседания президентского Совета по МСУ вице-премьер Марат Хуснуллин сообщил, что на развитие коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также на развитие туризма на территориях уже направлен 1 трлн рублей. Заказчиками по этим проектам выступают в основном муниципалитеты. Бюджетные кредиты пошли на развитие 520 объектов коммунальной инфраструктуры.
Эффективным инструментом поддержки активных муниципалитетов стали федеральные конкурсы проектов по развитию территорий. Марат Хуснуллин отметил, что за три года работы конкурсной программы по созданию комфортной городской среды реализованы 474 проекта. Сейчас годовой бюджет этой программы составляет 20 млрд рублей.
Не остаются без внимания сельские районы. С 2020 года реализуется государственная программа по их комплексному развитию. Министр сельского хозяйства Дмитрий Патрушев рассказал, что в сельских агломерациях появилось более 2,5 тыс. новых социальных объектов. Объем финансирования программы уже превысил 230 млрд рублей. В ближайшее время будут разработаны планы развития 1800 сельских агломераций до 2030 года.
Совершенствуется и территориальное планирование. Министр экономического развития Максим Решетников сообщил, что для этого внедряется цифровое решение по стандартизации генеральных планов. Также в цифровом виде органы МСУ смогут получать информацию как о существующих федеральных и региональных объектах на их территориях, так и о планах по строительству новых объектов. Эти цифровые решения упростят взаимодействие между всеми уровнями власти. В дополнение Максим Решетников сообщил, что его ведомство готовит предложения по синхронизации систем оценки губернаторов и органов МСУ.
Гдe yчaт нa мэpoв?
Глава государства отметил, что для местного самоуправления нужна прочная кадровая основа. «Важно обеспечить современный, комплексный подход, актуализировать ключевые образовательные программы и стандарты по направлениям, наиболее востребованным в сфере муниципального управления. Они должны быть сориентированы на практические задачи, отвечать требованиям времени», – уточнил Владимир Путин.
Алексей Мартынов напоминает, что сейчас в стране создается система подготовки и повышения квалификации кадров для всех управленческих уровней, включая местное самоуправление. Важность блока МСУ и внимание к этому направлению со стороны верховной власти политолог объясняет тем, что на муниципальных служащих ложится основная нагрузка по решению проблем на территориях. Так, на федеральном уровне уже заработала обучающая инфраструктура: это и РАНХиГС, и такие образовательные площадки, как Мастерская управления «Сенеж» и Центр знаний «Машук», запущена программа сопровождения молодых муниципальных и государственных служащих «ГосСтарт». Подобные структуры появляются и в регионах: губернатор Нижегородской области Глеб Никитин рассказал об образовательном проекте «Команда‑52», по программам которого уже повысило квалификацию порядка 500 слушателей из числа муниципальных управленческих команд. Другой нижегородский проект – «Фабрика процессов» – ориентирован на обучение муниципальных работников методам бережливого производства и снижению издержек. Эти методы успешно внедряются в управленческую практику в области. В результате город Дзержинск стал одним из лидеров по повышению эффективности бюджетных расходов в России.
На заседании была озвучена и такая больная тема, как низкий престиж муниципальной службы в сельских районах. Глава Кольского района Мурманской области Андрей Малхасян предложил запустить программу по привлечению в сельскую местность специалистов муниципального управления «Земский служащий» (по аналогии с программами по привлечению на село педагогов и медработников). Чиновник считает, что материальное стимулирование позволит решить проблему кадрового дефицита в сельских органах МСУ.
Центральная власть готова к комплексному решению проблемы квалифицированных управленческих кадров для МСУ. «Современное обучение, выстроенное на единых стандартах, должно стать доступным не только для управленцев региональных столиц и крупных муниципалитетов, но и для сотрудников небольших поселений», – заявил исполняющий обязанности ректора Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) Алексей Комиссаров. По его словам, в ближайшее время заработает проект «Цифровой университет», который обеспечит массовое обучение муниципальных кадров.
Кроме того, Алексей Комиссаров предложил запустить специальную программу для руководства муниципальных образований на базе РАНХиГС. По аналогии с ныне действующей программой подготовки руководителей для государственной службы – «школой губернаторов» – новый проект уже назвали «школой мэров».
